今年财政刺激空间大 为何实际财政支出却不积极

2022年经济失速的风险在上升，“类滞胀”格局下，货币政策宽松空间不大，财政政策将是主要的应对抓手。

财政政策和货币政策，是宏观调控最重要的两大工具。在上一篇文章中，笔者详细分析了为什么9月以来市场上弥漫的降准预期会落空，在类滞胀风险升温的2022年，对降准、降息等货币总量宽松政策也不宜抱有过高期待。本文则聚焦于财政政策，回顾2021年的财政收支特征，并展望2022年的财政基调。

客观来说，今年两会确定的赤字率3.2%和新增专项债额度36500亿，都是明显高于市场预期的。为应对新冠疫情冲击，中国实施了大规模的财政刺激，2020年赤字率突破长期遵守的3%这一国际公认的警戒线，安排在3.6%以上；地方政府新增专项债额度，也从2019年的21500亿提高到37500亿。配合一系列稳增长组合拳，中国经济较快复苏，2020年GDP增长2.3%，是主要经济体中唯一实现正增长的。

经济恢复后，市场主流预期认为2021年中国的财政刺激力度，将恢复到疫情前的水平。两会前市场普遍预计，2021年的赤字率将控制在2.8%-3.0%，新增专项债额度在3万亿以内。今年两会期间公布了全年赤字率目标3.2%、新增专项债额度36500亿，都比市场预期值高不少。根据财政部有关领导的解读，这主要是为了能够加大对保就业保民生保市场主体的支持力度。

但实际财政支出远没有这么积极。笔者认为今年一般公共预算和政府性基金这两个最重要财政账本的实际支出，很可能低于预算规模。通俗一点来讲就是，财政这两本账，很可能不会把今年可以用的钱都用完。

先来看公共财政收支。今年前三季度公共财政收入同比增长16.3%，由于去年有疫情冲击下的低基数，以2019年同期为基期，算得两年平均增长4.3%，高于2019年的全年增速3.8%。也就是说，即使是剔除掉基数影响后，今年前三季度公共财政收入增速也已经恢复到疫情前的水平了。

但公共财政支出明显偏慢，今年前三季度同比增长2.3%、两年平均增长0.2%，和2019年同期相比基本没有增长。由于支出偏慢，今年前三季度财政赤字使用率不到3成，而前几年平均在6成。

再来看政府性基金收支。今年前三季度政府性基金收入同比增长10.5%，两年平均增长7.1%。前三季度支出同比增速为-8.8%，也就是说和去年同期相比政府性基金支出还是下降的，支出两年平均增速为7.5%，略高于收入增速。前三季度政府性基金实际收、支，占全年预算额的比例分别为64.6%和54.4%，收支进度差达到了10.2%，明显高于2019年同期的6.3%和2020年同期的5.8%。收支进度差越高，表明有越多的资金进了账但没有使用，可见对比前两年，今年前三季度政府性基金的支出也并不积极。

为何财政政策定调积极，但实际支出却相对保守呢？笔者认为，可能的原因有两个。

一是由于今年GDP增长目标设定得比较低，稳增长压力并不大，使得财政发力的必要性不强。两会确定的2021年GDP增长目标是“6%以上”，前三季度同比增长9.8%，目前市场主流预期认为今年全年GDP增速在8%左右。可见，诚然当前中国经济面临着下行压力，但经济失速风险可控，使得财政支出尚未大规模发力。

逐季来分析下。一季度GDP同比增长18.3%，4月政治局会议指出“要用好稳增长压力较小的窗口期”，表明中央认为二季度稳增长的诉求较低。受散发疫情、洪涝灾害和拉闸限电等因素的叠加冲击，三季度GDP增速跌破5%，但并未失速。目前能耗双控政策已有所放松，房地产融资监管最严的时候已过去，十四五重大项目加快开工，新增专项债发行提速，预计四季度经济将小幅回暖。通过对各个季度经济形势的简单梳理，也可看出对财政大规模发力的诉求并不强。

二是地方债务严监管。2020年末，城投平台有息负债，也就是通常说的地方政府隐性债务，余额达到了48.1万亿，同比增长13.0%。隐性债务快速扩张，使得化解隐性债务风险，成为今年财政领域的重点工作之一。2020年年末召开的中央经济工作会议、全国财政工作会议，以及今年召开的全国两会、省部级干部建立现代财税金融体制专题研讨班座谈会等多个重要会议上，都重申了要高压治理隐性债务。尽管三季度经济开始面临下行压力，但地方债务严监管并未放松，最典型的是近期国务院办公厅通报了部分债务沉重地区违规新建楼堂馆的问题，引起了很高关注。

地方债务严监管，对财政支出至少有两方面的影响：

一是用于基建的支出放缓，因为基建项目的配套融资变得困难。虽然说中国的基建投资由政府主导，但基建投资的资金，来源于财政的不到两成，剩余的八成主要靠城投平台去配套融资。地方债务监管趋严后，城投平台融资难，没有配套资金，也制约了财政资金对基建项目的支持。今年前三季度，和基建投资相关的城乡社区事务、节能环保、交通运输和农林水事务，这四个分项的财政支出都负增长，是财政支出的主要拖累。

二是地方政府专项债券资金的使用节奏偏慢。根据规定，专项债资金所对接项目所产生的现金流，要能够覆盖专项债的本金和利息。但实际上并没有那么多合适的项目来对接，导致专项债资金的使用并不规范，比如用作其它项目、资金趴账上，甚至还有拿去给公务员发工资和买理财的。地方债务监管变严后，专项债资金不敢随便使用，结果是募集到资金后没有及时花出去，有相当比例的资金趴在账上，拖累了政府性基金支出。

目前来看，中国经济步入“类滞胀”的概率越来越大。增长方面，在能耗双控放松、固定资产投资小幅改善的情况下，预计四季度经济将温和回升。但2022年中国经济面临着较大的下行压力，主要原因是房地产和出口这两个支撑中国经济疫后较快复苏的增长动能，都可能负增长，而其它终端需求难以对冲。物价方面，除了近期对煤炭价格的严厉管控外，其它上游商品的保供稳价政策迟迟没有发力，导致PPI同比屡创新高，而CPI同比也将从10月开始回升。

“类滞胀”环境下，货币政策很难宽松，预计财政政策将是逆周期调节的主要抓手。今年四季度财政支出将加快，2022年财政政策的整体基调预计也将较为积极。

第一，财政赤字率有可能小幅上调。中国长期遵守3%这一国际公认的赤字率警戒线，正常年份很少突破。但实际上3%来源于《马斯特里赫特条约》对欧盟国家的约束，对中国这种经济增速较高的国家适用性有限，因为理论上讲如果财政赤字率比GDP增速低，那么一个国家的财政收支就可以维持。2021年中国经济稳增长压力并不大，但赤字率依然设定在3.2%，而2022年经济失速风险更大，据此可预计2022年财政赤字率有较大可能性将上调。

第二，新增专项债额度可能下降。前面分析里提到过专项债实际使用时，由于缺少合适的项目，资金使用并不规范，资金使用效率也有待提高。今年8月中旬，财政部集中公布了对全国人大代表关于财政工作的建议，在回复“进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例”时，称将认真考虑，在分配以后年份新增地方政府债务限额时，积极予以考虑。笔者认为，由于2022年亟需财政政策发力，而专项债资金使用效率不高，有可能削减新增专项债券的规模，将额度向一般债券倾斜。

第三，财政支出适度从公共投资向公共消费转移。中国作为一个大政府国家，公共消费率却低于全球平均水平，主要原因是政府支出中投资比例过高。和政府投资会通过抬高利率和原材料价格，进而对私人投资有负面压制不同，政府扩大公共消费，比如增加对教育、医疗和养老的财政投入，会降低家庭部门的后顾之忧，因此对私人消费有正向促进。2020年中国有将近2.6亿人生活在城市，但户口在农村，实现了城镇化但没有市民化。政府加大公共消费支出，可以加快如此大规模人口的市民化进程，进而提振他们的消费意愿。去年底召开的中央经济工作会议明确指出“要合理增加公共消费”，预计2022年这一决策将有更多实质性的进展。

总的来说，今年设定的赤字率目标和新增专项债额度都比市场预期得积极，但实际支出却偏保守，主要原因包括今年稳增长压力不大和地方债务严监管。2022年经济失速的风险在上升，“类滞胀”格局下，货币政策宽松空间不大，财政政策将是主要的应对抓手。预计2022年财政赤字率将小幅上调，压降新增专项债额度以提高资金使用效率，具体投向上将适度从公共投资向公共消费倾斜。

（文章来源：界面新闻）