防止耕地‘非粮化’，对耕地实行特殊保护和用途管制

11月17日，国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》(以下简称《意见》)，要求坚决防止耕地“非粮化”倾向，要明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。

《意见》指出，永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

“防止耕地‘非粮化’，实质上是防止社会资本下乡以‘乡村产业’为名，改变耕地用途”，南京农业大学规划院上海分院院长孙文华告诉北京商报记者。

据了解，近年来，我国部分地区出现了耕地“非粮化”倾向，例如一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物。

为此，《意见》还提出要加强粮食生产功能区监管。各地区要把粮食生产功能区落实到地块，引导种植目标作物，保障粮食种植面积。不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施。

同时，稳定非主产区粮食种植面积。粮食产销平衡区和主销区要按照重要农产品区域布局及分品种生产供给方案要求，制定具体实施方案并抓好落实，扭转粮食种植面积下滑势头。产销平衡区要着力建成一批旱涝保收、高产稳产的口粮田，保证粮食基本自给。主销区要明确粮食种植面积底线，稳定和提高粮食自给率。

此外，《意见》还要求鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。严禁违规占用永久基本农田种树挖塘，严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。

中国农业大学土地科学与技术学院孔祥斌教授撰文指出，种粮经济效益低是耕地“非粮化”的根本原因，耕地资源多宜性特点是耕地“非粮化”的资源基础，农业生产专业化格局的形成也加速了耕地“非粮化”趋势。除此之外，工商资本下乡逐利、个别地方政府对有关政策片面理解等因素也起着助推作用。

今年，受新冠肺炎疫情影响，世界各国经济和生产秩序极不稳定，粮食安全问题一度引发担忧。孙文华告诉北京商报记者，“在其他国家疫情尚未平稳控制的情况下，我国必须抓住粮食生产主动性，把饭碗牢牢抓在手里。一方面需要积极引导粮食种植户的生产积极性，另一方面也需要确保耕地红线，以备不时之需”。

今年9月，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》明确提出六种严禁的耕地“非农化”行为，即严禁违规占用耕地绿化造林，严禁超标准建设绿色通道，严禁违规占用耕地挖湖造景，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地。

7月，国务院副总理胡春华在全国粮食安全省长责任制考核工作动员部署视频会议上强调，要全面加强耕地保护和用途管制，切实遏制耕地“非农化”乱象，防止过度“非粮化”特别是“非食物化”，坚决保住中华民族的“铁饭碗”。

而在此前，我国也一直非常重视保障粮食安全。早在2013年，我国就确定了“确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线”的目标。《中华人民共和国土地管理法》也明确指出，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。

值得一提的是，为完善粮食生产支持政策，在强化激励约束方面，此次《意见》还提出，要落实产粮大县奖励政策，健全粮食主产区利益补偿机制，着力保护和调动地方各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性。将省域内高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。加大粮食生产功能区政策支持力度，相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成“一季千斤、两季一吨”的高标准粮田。