水权问题正在开启一个用水新时代

缺水在世界各国正成为一种常态。水是谁的?水怎么分配?水权问题正在开启一个用水新时代。关于水权，人们往往想到的是生活用水、工业用水、农业用水，但很多时候忽视了生态用水。

水权，也称水资源产权，是指水资源稀缺条件下有关水资源的权利的总和，包括所有权、使用权和经营权。生态水权，也称生态环境用水权，是水权的重要组成部分，是指有关生态环境水资源开发利用的一切权利的总和。水权理论起源于国外。20世纪80年代，以美国、澳大利亚为代表的西方国家逐步建立了水权交易机制。中国自2000年水利部首次提出水权理论以来，水权相关理论和实践逐渐兴起并发展。目前，我国已基本建立水权分配、管理、保护和转让的法律制度和法规，并配以严格的政府监管，同时，水利建设融资渠道较为畅通，建立了以水权交易为核心的中国水权交易所。

进入21世纪后，为充分发挥植被在水源涵养、径流调蓄、水质净化、水土保持等方面不可替代的生态作用，中国先后实施了“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设、退耕还林还草工程、天然林保护工程等重大林业生态工程，全国森林植被覆盖率由新中国成立时的8.6%提升至目前的23.04%，并有望在2025年达到24%左右。植被大面积恢复与重建对改善生态环境、实现可持续发展起到了重要作用。

然而，在生态环境质量持续好转的同时，也存在一些现实问题亟待破解。由于初植密度普遍偏高、植物种选择不适宜、“重乔轻灌草”等历史原因，造成一些地区，特别是水资源相对短缺地区径流减少、造林成活率低、土壤干化、形成“小老头树”等生态退化问题，制约了生态保护和修复工作的持续推进。

究其原因，在于忽视了地区水资源的空间差异性，导致生态保护和修复与有限水资源量间的矛盾突出：对生态环境用水量的分配和界定不明确。

生态环境用水量按其水资源丰缺程度，一般可分为临界需水量、最适需水量、饱和需水量3类。临界需水量，即维持干旱、半干旱区植被生存的最小耗水量;最适需水量，即干旱、半干旱区植被正常生长并充分发挥生态防护功能的耗水量;饱和需水量，即干旱、半干旱区光温生产潜力最大发挥时的植物耗水量。因此，为使植被正常生长并充分发挥其功能和潜力，应根据我国不同地区水资源承载力、所要求的生态保护和修复目标的不同，留足生态环境用水量，明确界定生态水权，这也是开展生态保护和修复的基本前提和保障。

笔者认为，生态水权的实现首先需要立法保证，然后是水资源规划中对生态水权的规定，最重要的是水资源管理过程中，水行政主管部门对生态水权的重视与落实，特别是要落实对侵害生态水权的惩罚措施。

实现生态水权的分配，首先通过水资源评价确定流域和区域水资源可利用量，是合理配置水资源和确定初始水权的基础，同时还要摸清现状生产、生活、生态用水比例，分析生态环境用水量是否合理;其次，对流域或区域的生态环境进行评价，确定其生态环境脆弱性的等级;第三，计算和预测临界需水量、最适需水量、饱和需水量;第四，根据水资源的丰缺状况、生态环境的脆弱程度以及所要求的生态目标的需水量情况进行初始水权的预分配，协调流域上下游省份之间、地区之间的利益矛盾，以便水权的分配能顺利实施;最后，根据矛盾协调的结果，确定初始水权。

不同类型的生态环境用水量计算方法不同。城镇绿化用水、防护林草用水等以植被需水为主体的生态环境用水量，可采用定额计算方法;湖泊、湿地、城镇河湖补水等，以规划水面面积的水面蒸发量与降水量之差作为其生态环境用水量。

今后在开展生态保护和修复工作中，笔者建议，应充分并优先考虑当地生态环境用水量的份额，保障生态水权的真正落地，形成以水定绿、林水相宜的生态格局，促进生态建设与水资源间的良性可持续发展，推动我国生态文明建设不断走向深入。

(作者系北京林业大学水土保持学院教授)